NOTA INICIAL: este breve apunte fue realizado en oportunidad de desempeñarme en la Comisión Bicameral de Trámite Parlamentario, allá por los años 2008/2010, motivo por el cual seguramente se encuentre desactualizado y resulte escazo. De todos modos, lo publico por si alguién esta leyendo sobre el tema, tal vez pueda serle utíl a la forma de un primer peldaño.
NOTA 2: en la parte que se referencia la doctrina de la Comisión aclaro que se trata de criterios de aquella Comisión fundacional, durante la gestion Kirchnerista, por lo tanto donde dice "minoria", debe entenderse como lo aquello que entonces era oposición.
DNU
La
ley 26.122 en virtud de la cual se regula el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Ejecutivo.
Muchos
autores califican a esta herramienta como un instrumento omisivo,
contradictorio, claudicante y por ende inconstitucional.
En
“El Federalista”, sus autores señalaban
que: “al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los
hombres, la gran diferencia estriba en: primero, capacitar al gobierno para
mandar sobre los gobernados; y luego, obligarlo a que se regule a sí mismo. El
hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial
indispensable sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la humanidad
que se necesitan precauciones auxiliares”.
Tal
enseñanza fue tomada por quienes redactaron el artículo 16 de la Declaración de
Derechos del Hombre de 1789 que advierte: “Toda sociedad en la que no están
aseguradas la garantía de los derechos ni la separación de los poderes no tiene
constitución...”
Se
aprecia claramente que la mayor preocupación entonces era evitar la tiranía y
para ello la mejor herramienta era limitar el poder ligándolo al origen del
poder.
Así,
se señala, que precisamente la preocupación humana de prevenir la acumulación
del poder y sus consecuencias de opresión, hostilidad y aniquilamiento de los
derechos, garantías y necesidades de los individuos inspiró un diseño del poder
imposible de ejercer sin la inteligencia, el debate, la coordinación y
cooperación de y entre todos, aún cuando se admita un cierto grado de
superposición.
La
legitimidad sustantiva del sistema exige que, aun ejercido legalmente el poder
y dentro de las variables y combinaciones constitucionalmente admitidas, tal
práctica apruebe el test –respecto de su coherencia- dado por la Norma
Constitucional.
El
primer interés público que los poderes constituidos deben custodiar es el de
respetar, observar y acatar aquellas reglas que les permitieron acceder al lugar
de Autoridades de la Nación y de cuyo cumplimiento depende la salvaguardia del
sistema .
ACTO COMPLEJO: Los decretos de
necesidad y urgencia fueron establecidos en la Constitución como actos
complejos que requieren, por lo menos, la intervención de dos órganos de poder:
el presidente que los emite y el Congreso que interviene para controlarlos.
Muy breve relato cronológico:
Los decretos de necesidad y urgencia (DNU) no
aparecieron en el 2003, y se remontan casi a la misma época de la sanción de la
Constitución de 1853.
Su
uso y abuso indiscriminado por el menemismo desde 1989 forzó al Padre de la
Democracia a introducirlos en el Pacto de Olivos que prohijó la reforma de
1994, con el ánimo de limitarlos, pero la regulación quedó incompleta y fue
diferida a una ley del Congreso que establecería el procedimiento de control.
Esa
ley fue dictada recién en 2006, durante el gobierno de Kirchner y en base a un
proyecto presentado por la Ex - Presidenta y entonces senadora; y podrá ser
perfectible, pero con toda seguridad es mejor que las que no impulsaron en 12
años Menem, De La Rúa y Duhalde, por no mencionar a los presidentes express de
fines del 2001, que no tuvieron tiempo (ni seguramente ganas) de promover esa
ley, ni ninguna otra.
Antes
y después de la ley, y antes y después de la reforma constitucional del 94’,
todos los presidentes dictaron decretos de necesidad y urgencia, pero
cualquiera que acceda a un listado podrá advertir que no todos fueron iguales,
ni estuvieron pensados para mejorarle la vida a la gente, o aportar a la
calidad institucional.
Hasta
el mismísimo Alfonsín (el presidente que menos apeló a ese recurso) se dio maña
para dictar un DNU (2192/86) para fijarle los sueldos a los jueces y
funcionarios del Poder Judicial.
Que
decir de Menem, que impuso una marca en la materia y entre otros logros
republicanos carga en sus alforjas DNU para suspender los juicios contra el
Estado (34/90), instrumentar el Plan Bonex (36/90), intervenir Tucumán,
Catamarca y Corrientes (DNU 103/91, 712/91 y 241/92), y aumentarles a 24, las licencias de radio y televisión que
cada multimedios podía explotar (DNU 1005/99); todo claro está sin editoriales
de Morales Solá o Van Der Kooy en contra.
De
La Rúa, siendo un inútil, se las ingenió para reducir por DNU 896/01 un 13 %
los sueldos de los empleados públicos y las jubilaciones, y para implantar el
“corralito” (DNU 1570/01), todo eso sin que por ejemplo Gerardo Morales se
sintiera obligado a renunciar a su cargo.
Duhalde,
siendo un presidente elegido por el Congreso y no por el pueblo, se dio maña
para pesificar las deudas en dólares (DNU 214/02) e indexar los contratos de
obra pública (DNU 1295/02), con las obvias complacencias de la UIA, el Grupo
Clarín, Techint, Pérez Companc y el papá
de Mauricio, que es Macri.
La
ley que aprobaba la Carta Orgánica del Banco Central fue modificada 8 veces por DNU entre 1995 y
2002 (Menem, De La Rúa y Duhalde), y la ley de Radiodifusión de la dictadura
siguió el mismo camino en 9 oportunidades, entre 1992 y 2003, con los mismos
presidentes.
Cuando
Néstor Kirchner asumió el gobierno en el 2003 y durante todo su mandato, siguió
dictando DNU, pero la cosa comenzó a cambiar en cuanto al contenido: por esa
vía se aumentaron varias veces el salario mínimo, vital y móvil (inmóvil desde
1991), las jubilaciones y pensiones (antes de la ley de movilidad) y los
salarios a cuenta de las discusiones en paritarias; y hasta tuvo que apelar a
ellos para recomponer desaguisados de las privatizaciones menemistas, como por
ejemplo volver a crear el Correo Argentino después de quitarle la concesión al
papá de Macri (DNU 712/04), o armar la empresa AYSSA cuando rescindió el
contrato con Aguas Argentinas (DNU 304/06).
Claro
que también metió la pata en grande, como cuando les prorrogó las licencias de
radio y televisión por diez años al Grupo Clarín, a Vila y a Hadad (DNU
527/05).
Con
Cristina en el gobierno, se coparticipó el 30 % de las retenciones a la soja
(DNU 206/09) y se implantó la asignación universal a la niñez (DNU 1602/09).
QUE DICE LA CONSTITUCION NACIONAL?
CONSTITUCIÓN NACIONAL
ATRIBUCIONES DEL PODER EJECUTIVO
Art. 99.- EL PRESIDENTE DE LA
NACIÓN TIENE LAS SIGUIENTES
ATRIBUCIONES:
Inc. 1. Es el jefe
supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
administración general del país.
Inc. 2. Expide las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes
de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias
.
Inc. 3. Participa
de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace
publicar.
El Poder Ejecutivo
no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo.
SOLAMENTE CUANDO
CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES HICIERAN IMPOSIBLE SEGUIR LOS TRÁMITES ORDINARIOS
PREVISTOS POR ESTA CONSTITUCIÓN PARA LA SANCIÓN DE LAS LEYES, Y NO SE TRATE DE
NORMAS QUE REGULEN MATERIA PENAL, TRIBUTARIA, ELECTORAL O EL RÉGIMEN DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS, PODRÁ DICTAR DECRETOS POR RAZONES DE NECESIDAD Y URGENCIA,
LOS QUE SERÁN DECIDIDOS EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS QUE DEBERÁN
REFRENDARLOS, CONJUNTAMENTE CON EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS.
EL JEFE DE
GABINETE DE MINISTROS PERSONALMENTE Y DENTRO DE LOS DIEZ DÍAS SOMETERA LA
MEDIDA A CONSIDERACIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE, CUYA COMPOSICIÓN
DEBERÁ RESPETAR LA PROPORCIÓN DE LAS REPRESENTACIONES POLÍTICAS DE CADA CÁMARA.
ESTA COMISIÓN ELEVARÁ SU DESPACHO EN EL PLAZO DE 10 DÍAS AL PLENARIO DE CADA
CÁMARA PARA SU EXPRESO TRATAMIENTO, EL QUE DE INMEDIATO CONSIDERARÁN LAS
CÁMARAS. UNA LEY ESPECIAL SANCIONADA CON LA MAYORÍA ABSOLUTA DE LA TOTALIDAD DE
LOS MIEMBROS DE CADA CÁMARA REGULARÁ EL TRÁMITE Y LOS ALCANCES DE LA
INTERVENCIÓN DEL CONGRESO.
Luego,
en el sistema de división de poderes
adoptados en la Constitución, LE CABE AL PRESIDENTE DE LA NACIÓN UN PAPEL
RELEVANTE COMO COLEGISLADOR.
La prohibición expresa de emitir
disposiciones legislativas, establecido en este inciso, va en la misma
dirección del principio de legalidad consagrado en el art. 19 de la Ley
Suprema.
De todos modos, la veda
legislativa impuesta al presidente por el art. 90 inc. 3, opera como un control
más que pueden emplear tanto el Congreso de la Nación, cuando examina la procedencia de los decretos
de necesidad y urgencia, como la Corte Suprema cuando hace lo propio ante el caso y agravio concreto.
Entonces,
tanto hoy -gracias al constituyente reformador que incorporó más derechos y
garantías y más controles reforzándolos- como ayer, la Constitución Nacional
sigue siendo garantía de la división de poderes y, en consecuencia, de la
vigencia real, plena y efectiva de los derechos fundamentales.
Todo
lo anterior halla su quicio en una obviedad: El acatamiento a todas y cada una
de las reglas de juego como diferencia sustantiva respecto de los sistemas
totalitarios. Cuando los poderes constituidos olvidan que es ese el primer
interés público que deben custodiar, esto es: respetar, observar y acatar
aquellas reglas que les permitieron acceder al lugar de "Autoridades de la
Nación" y de cuyo cumplimiento depende la salvaguardia del sistema, la
cuestión se agrava hasta niveles de dramatismo inexorable y la constitución se
torna invisible. Esto es, ya no soluciones al margen de la Norma Fundamental,
pues en tal caso siempre estará allí a un lado y, según los deseos del poder de
turno, podría echarse mano a ella para cotejar, comparar y conocer la calidad
del rumbo. No es el caso. Cuando ni siquiera se hace "la vista
gorda", ni se finge con disimulo, ni se pretende encubrir la falta con un
resto de vergüenza, estamos irremediablemente a la deriva porque el faro ya no
se ve. La Constitución que no se ve no puede ser enseñada, conocida,
aprehendida, respetada, cumplida ni aplicada. A partir de allí y de la
destrucción misma de su artículo 1° caen, en inevitable efecto dominó, todos
los posteriores destruyendo el sistema.
REQUISITOS FORMALES Y SUSTANTIVOS:
La
Constitución Nacional admite el dictado de los DNU bajo:
I. Condición sustantiva de que concurran circunstancias
excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para
la sanción de las leyes.
II. No se trate de materia penal, tributaria, electoral o
sobre partidos políticos.
III. Los requisitos formales de los DNU se exigen al momento de
su dictado y con posterioridad a ello.
IV. La decisión debe tomarse por el presidente de la Nación en
acuerdo general de ministros, incluido el Jefe de Gabinete. Todos están
obligados a firmar.
La Comisión Bicameral debería:
a) Examinar la constitucionalidad del DNU, verificando si ha
cumplido cada uno de los requisitos formales y materiales establecidos
constitucionalmente.
b) Examinar la oportunidad, el mérito y la conveniencia de
las medidas adoptadas, aprobando o desaprobando.
LA COMISIÓN
BICAMERAL.
Quórum y Mayorías.
La
primera cuestión que se plantea es la relacionada con el número de integrantes necesarios para formar
el quórum requerido por la ley 26.122.
El
artículo 7º de la ley de referencia estipula: “ La Comisión Bicameral
Permanente sesiona cuando cuenta con la presencia de la mayoría absoluta de sus
miembros”.
Consecuentemente,
en virtud de las previsiones de los arts. 3 de la ley 26.122 y 2 del reglamento, el quórum necesario, para
que la Comisión Bicameral pueda sesionar legalmente, se conforma con la
presencia de al menos 9 de sus miembros.
La
segunda cuestión, se vincula con la
situación que podría presentarse a la media hora de establecida la
convocatoria. En este punto se entiende:
“la comisión sin quórum después de
pasada media hora de la citación puede pasar a sesionar, discutir o conversar,
pero no emitir dictamen”.
El tal sentido se expreso el ex - Senador
Capitanich al sostener que : “La idea central es que por lo menos podamos
tener la presencia de cinco ( 5) con la
posibilidad de analizar en términos verbales alguna cuestión, lo no implica que
la sesión se haya abierto formalmente”.
PARA EMITIR DICTAMEN SE NECESITA TENER
QUORUM. -
Quórum
y Mayorías. La Comisión necesitará para funcionar la presencia de la mitad más
uno de la totalidad de sus miembros. Luego de transcurrida media hora desde la
establecida en la convocatoria podrán, con la asistencia de por lo menos la
tercera parte de sus integrantes, considerar los asuntos consignados en la
citación correspondiente. Para el despacho de los asuntos sometidos a
consideración de la Comisión, se deberá contar en la reunión con el quórum
establecido en el primer párrafo del presente artículo.
Dictámenes de Mayoría y de
Minoría.
Íntimamente
vinculado con el artículo anterior, el tema de las mayorías y minorías motivo
la modificación del texto original del proyecto de reglamento que preveía que
la decisión se consideraba adoptada por mayoría cuando fuera suscripta por la
mitad más uno de los miembros presentes.
En este punto, entendemos que argumentando
correctamente –de conformidad a la ley- debe hablarse de “la mayoría de los
miembros totales”. -
Como
ya se señalara anteriormente, para poder “dictaminar” la Comisión requiere de
quórum”.
El
ex -Diputado Tonelli no estuvo originariamente de acuerdo con esta opinión al
señalar que: “una vez que la comisión
está constituida con quórum, las mayorías se computan sobre los
presentes”. Parece advertirse, en la
posición del señor Diputado Tonelli una válida diferencia entre el hecho de
sesionar y el hecho de dictaminar, en esa inteligencia expresó: “La comisión
necesita tener quórum de la mitad más uno de sus miembros para sesionar. Es
decir que tiene que contar con 9 integrantes. Habiendo 9 integrantes, la comisión
tiene quórum y puede sesionar. Si esos 9 integrantes dictaminan en un asunto y
5 votan en un mismo sentido, pueden constituir un dictamen de mayoría y los
restantes 4 dictaminar en otro sentido y suscribir un dictamen de minoría”. -
A
su turno el senador Pichetto, si bien aceptó la hipótesis del señor
Diputado, advirtió que sin perjuicio de ello, el dictamen de la Comisión
Bicameral –para poder llegar al plenario- requiere de la firma de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de la comisión.
La
inteligencia del razonamiento correcto del señor Senador Pichetto se advierte
de sus expresiones: “Aunque se sesione con 9 presentes y firmen 5 por la
mayoría y 4 por la minoría, después hay que adicionarle 4 firmas más al
dictamen de la mayoría para enviarlo al plenario”. -
Texto
Final ARTÍCULO 7º - Dictámenes de Mayoría y de Minoría. Se considerará que una
decisión ha sido adoptada por mayoría, cuando la misma haya resultado suscripta
por la mitad más uno de los miembros conforme lo dispuesto por el artículo 8º
de la ley 26.122. En caso que hubiera unanimidad de criterios de los miembros
de la Comisión respecto de las observaciones, propuestas o recomendaciones a
informar a las Cámaras se producirá un único Dictamen. Si las opiniones de los
miembros de la Comisión se encontraren divididas, la minoría podrá presentar su
Dictamen a las Cámaras, munido del informe escrito correspondiente y sostenerlo
en la discusión. Si hubiera dos dictámenes con igual número de firmas, el
Dictamen de la mayoría será el que lleva la firma del Presidente de la Comisión
o de quién presida el pleno de las Comisiones
Informe a los
Miembros.
Un
pedido en tal sentido del señor Diputado
Tonelli, quien consideró: “ de toda necesidad poner en el Reglamento un artículo
que prevea la obligación del presidente o del secretario o de quien sea de
comunicar a todos los integrantes de la comisión, en un plazo de 24 horas la
notificación que haga el jefe de Gabinete” y luego: “ también deberá enviarse
copia de cualquier antecedente remitido junto con el decreto”.-
Texto
Final ARTICULO 8º - Informe a los Miembros. El Presidente de la Comisión,
dentro de las veinticuatro (24) horas hábiles de recibida la comunicación de
los decretos previstos en el artículo 1º de la ley 26.122 deberá enviar una
copia con sus respectivos antecedentes a cada uno de los miembros de la
Comisión.
Organización para el trabajo:
Como
metodología, siempre se estableció una
agenda de carácter legislativo respecto de lo aprobado oportunamente en el
plenario de esta Comisión. Es decir aquellas notificaciones del jefe de
Gabinete de Ministros a la Comisión Bicameral en el cumplimiento estricto del
artículo 100, incisos 12) y 13), que trata de decretos de necesidad y urgencia
o, eventualmente de facultades delegadas”, “hemos acordado que aquellos
decretos de necesidad y urgencia o decretos suscriptos por parte del Poder
Ejecutivo en virtud de una facultad delegada, dentro de los 10 días,
automáticamente los poníamos como temas centrales para el tratamiento de la
Comisión Bicameral
Nuevos DNU
En
relación a los decretos nuevos los legisladores tienen la obligación de hacer todo lo posible para cumplir con el
plazo de 10 días y propone la redacción
del actual artículo 8 del reglamento.
a) Modelo Dictamen de
Decreto:
a1)
En que se basan los antecedentes del análisis comparativo de los decretos de
necesidad y urgencia o de facultad delegada,
a2)
objeto,
a3) conclusión,
a4)
copia certificada del decreto
Doctrina inicial de la Comisión Bicameral
I. Se
concluye que en la parte resolutiva del dictamen es factible la utilización de
los términos: “apruebe”, “rechace” o “darle validez”. -
II. No hay inconveniente que un decreto no venga firmado por
todos los ministros, si al menos tiene la firma de la mayoría simple.-
III. El Poder Ejecutivo dicta cuatro tipos de decretos o
reglamentos:
1) Reglamentos autónomos, con fundamento en el art. 99 inc.
1 CN. ,que el Poder Ejecutivo dicta para poner en ejercicio las competencias
que la Constitución le ha atribuido, que son propias y privativas del Poder
Ejecutivo.
2) Decretos o reglamentos de ejecución, que también dicta el
Poder Ejecutivo, para reglamentar las leyes o para implementarlas y hacerlas efectivas, con previa autorización
del Congreso.
3) Decretos por los cuales el Presidente ejerce la
delegación conferida por el Congreso y dicta leyes en sentido material.
4) Decretos de necesidad y urgencia.- .
IV. En tanto el decreto que se esté analizando sea de ejecución
de la ley no resulta competencia de la Comisión Bicameral tratarlo, pues el
Poder Ejecutivo ha procedido de acuerdo con la habilitación que le dio dicha
norma y ha cumplido con la argumentación que la ley le exigía. Así, toda vez
que el decreto ha perfeccionado un ciclo iniciado por la ley, no es necesario que la Comisión Bicameral se
pronuncie, porque es válido y está perfectamente vigente y no requiere
tratamiento-
V. Cuando se trate de decretos relacionados con atribuciones
propias del Poder Ejecutivo y sus facultades de reglamentación se hará un
análisis meticuloso de todo el decreto y se establecerá que no corresponde el
dictamen de esta Comisión Bicameral en el marco de la ley 26.122, Título III,
Capítulos I, II y III. Se notificará a ambas Cámaras del Congreso dejando
constancia expresa que se trata de un decreto con atribuciones propias por
parte del Poder Ejecutivo.-
VI. Cuando el Presidente de la Nación, en su carácter de jefe
del gobierno de la administración general del país, dispone asumir él mismo la
atribución que estaba hasta ese momento desconcentrada en varios de sus
colaboradores y los titulares de algunos entes descentralizados para lo
referido a los movimientos de personal, se está ante una atribución propia del
Poder Ejecutivo que hace a la administración general del país y por lo tanto se
está en presencia de un decreto autónomo y no de un decreto de necesidad y
urgencia
VII. El hecho que haya organismos que están creados por ley y que
tienen sus atribuciones fijadas por esa misma vía no obsta a que el Presidente
de la Nación, en su carácter de jefe de gobierno, de responsable político de la
administración del país y de jefe de la administración del país, expida
instrucciones que dichos organismos deben cumplir y acatar.
VIII. Cuando se trate de decretos de necesidad y urgencia que
concedan aumentos saláriales o remuneraciones a personal de la administración
pública y no haya habido razones de urgencia tan súbita y extrema como para
impedir el tratamiento legislativo del aumento corresponde su rechazo. (POR LA
MINORÍA)
IX. Corresponde el rechazo del decreto cuando se observa que el
tema podría haber sido perfectamente resuelto por el Poder Ejecutivo en
ejercicio y uso de las atribuciones que el Congreso le ha delegado actualmente
por la ley 26.135. (POR LA MINORÍA)
X. Sin perjuicio que el decreto no tiene fisuras en lo
formal respecto del acuerdo general de ministros, los plazos y la comunicación,
corresponde su rechazo dado que presenta una valla insalvable que es la
“excepcionalidad” que no se cumple en el caso. (POR LA MINORÍA)
XI. Corresponde considerar invalido el decreto cuando no se dan
en el caso ni el estado de necesidad ni el de urgencia, es decir los dos
requisitos que exige el propio artículo 99 inciso 3) de la CN. (POR LA MINORÍA)
XII. La urgencia se acredita por la grave crisis del sistema de
control de aeropuertos.
XIII. La competencia de esta Comisión no nos habilita a analizar ni
a discutir el mérito, la conveniencia o la oportunidad de la decisión. (POR LA
MINORÍA)
XIV. La competencia de esta Comisión sólo permite determinar si el
Poder Ejecutivo dictó un decreto de necesidad y urgencia adecuado a las
circunstancias bajo las cuales la Constitución Nacional le permite dictar un
decreto de necesidad y urgencia. (POR LA MINORÍA)
XV. Desde el punto de vista de los decretos de necesidad y
urgencia, realmente es esta Comisión y
el Congreso de la Nación quienes deben determinar las circunstancias
excepcionales.-
XVI. Se advierte que el decreto no contiene vicios formales que
violen las disposiciones legales vigentes cuando cuenta con:
a) La firma de la mayoría del cuerpo ministerial
b) Ha sido presentado por el señor jefe de Gabinete dentro
del plazo previsto
c) La Comisión Bicameral ha verificado la publicación del
DNU en el Boletín Oficial.-
XVII. En virtud de la ley 26.124 son facultades del Congreso
establecer tanto el monto total del presupuesto como el monto total del
endeudamiento previsto. Así es el Congreso quien limita la capacidad de
comprometer el gasto público, y ello porque el gasto público es solventado por
el recurso tributario que solamente puede imponer el Congreso. Es una de las
excepciones al dictado de decretos de necesidad y urgencia (POR LA MINORÍA)
XVIII. Excepcionalidad y urgencia en esta Comisión e incluso en la
doctrina y fallos de la CSJN son conceptos opinables. En este caso y en la
mayoría está expresada tal razón de excepcionalidad y urgencia en el propio
instrumento que se propone aprobar.
XIX. El razonamiento –en cuanto a la verificación de los extremos
de excepcionalidad y urgencia- no puede estar basado puramente en cuestiones
formales, sino que debe ser acotado por una sustancialidad mayor, que es la
práctica institucional de cómo se administra un país y los nuevos tiempos de
administración que requieren una gestión efectiva para subsanar situaciones que
vienen siendo de urgencia desde la gran crisis que se desató en el país.-
XX. La Constitución no ha autorizado al Poder Ejecutivo a dictar
decretos de necesidad y urgencia cuando la sustancia de la decisión sea buena,
correcta, loable, positiva o beneficiosa para el país. La Constitución ha
autorizado al Poder Ejecutivo a dictar decretos de necesidad y urgencia bajo
ciertas y determinadas circunstancias de hecho. La Constitución se refiere a
circunstancias excepcionales que no permitan seguir el trámite ordinario para
la sanción de las leyes. (POR LA MINORÍA)
XXI. La teoría y la consideración de la mayoría estiman que el DNU
no constituye un acto complejo. El DNU es válido hasta que ambas Cámaras lo
rechacen y cumple sus efectos hasta ese rechazo.
XXII. La demora tanto en el trámite de un convenio bilateral
país-país como en la operatoria de la vinculación del crédito entre las entidades
provinciales y el Estado Nacional, más la demanda de parte de las
administraciones en cuanto a su imposibilidad de aportar el crédito, lo que
denota un complejo proceso de negociación y la circunstancia de aprovechar un
sistema de accesibilidad en materia de tasa de interés extremadamente
conveniente para el país, todo lo cual se gestiona a fin de dar respuesta a la
necesidad de mejorar la provisión de servicios de salud originada en el marco
de la crisis que atravesó nuestro país en el año 2001 justifica la motivación
del acto y el procedimiento.
XXIII. Si el acta-acuerdo salarial y la homologación correspondiente
denotan que se ha transitado un complejo proceso de recomposición y negociación
salarial en el marco de la política salarial del sector público nacional se
acreditan las circunstancias excepcionales exigidas para el dictado de un
decreto de necesidad y urgencia.-
XXIV. Corresponde rechazar el decreto que no está destinado a
resguardar intereses colectivos o generales sino fundamentalmente intereses
sectoriales. (POR LA MINORÍA)
XXV. Las mejoras de carácter retroactivo en cuestiones saláriales
tienen una dirección sectorial y no
tienden a proteger derechos colectivos. La propia CSJN en el caso “Risolía de
Ocampo” agregó a la situación de grave riesgo social y a la imposibilidad de
funcionamiento del Congreso, la necesidad de proteger intereses colectivos y no
sectoriales. (POR LA MINORÍA)
XXVI. Debe rechazarse el decreto que no cumple con el requisito de
proteger los intereses de la sociedad en su conjunto y sólo responde a las
necesidades de un grupo en particular.- (POR LA MINORÍA)
XXVII. No se está en presencia de un interés sectorial cuando se trata de
un interés público general no discriminatorio que se inscribe en una política
pública de incremento de carácter salarial.-
XXVIII. En general, cuando existe una escala remunerativa desde el punto de
vista salarial, las remuneraciones se hacen a un conjunto determinado de
trabajadores que se hallan en una situación escalafonaria específica. No hay
una preservación de un interés individual de carácter discriminatorio.
DOCTRINA JUDICIAL
SOBRE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA.
1. - Precedente
PERALTA : ( antes de la reforma de 1994)
Antes
de la reforma constitucional la CSJN convalidó la constitucionalidad de un DNU
–de sustancia legislativa- dictado en el contexto de una grave crisis económica
y social, producida por la hiperinflación.
En
PERALTA la CSJN fijó:
a) Condición
de legitimidad previa a su dictado.
b) Recaudo de
validez por el contenido de sus disposiciones.
c) Condición
de legitimidad posterior por medio de la convalidación.
En
consecuencia en PERALTA la CSJN exigió:
a) Una
situación de grave riesgo social que pusiese en peligro la existencia misma de
la Nación y el Estado.
b) Razonabilidad
de las medidas dispuestas:
b.1. relación entre los medios elegidos por la norma y sus
fines.
b.2. proporcionalidad de las medidas y su tiempo de
vigencia.
b.3. convalidación del Congreso.
2. - Precedente
RODRÍGUEZ (después de la reforma de
1994)
La
conocida causa de los “aeropuertos” significó la mayor tensión entre la
atribución de dictar DNU por parte del Ejecutivo y la atribución judicial de
ejercer algún control.
Entonces,
varios legisladores nacionales y el Defensor del Pueblo interpusieron acción de
amparo contra los decretos del PEN que mandaban llevar a cabo la privatización
de los aeropuertos nacionales
La
cuestión se resolvió con fundamento en la doctrina clásica de falta de caso y
carencia de agravio concreto que, en opinión de la CSJN no habían acreditado los legisladores
accionantes.
Los
“obiter dicta” del caso RODRÍGUEZ:
a) El DNU como integrante del ordenamiento jurídico es
susceptible de eventuales cuestionamientos constitucionales –antes, durante y
después de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese
en ese tramite- siempre ante un caso concreto en el que la norma cuestionada se
considerase en pugna con los derechos y garantías consagrados en la
Constitución.
b) Es al Congreso, órgano depositario de la soberanía
popular, a quien la Constitución atribuye una excluyente intervención en el
control de los decretos de necesidad y urgencia, función que no puede ser
interferida en el modo de su ejercicio por el Poder Judicial sin grave afectación
de la división de poderes.
c) La falta de una ley reglamentaria del dictado de los
decretos de necesidad y urgencia no impide al presidente su emisión, pues lo
contrario significaría tanto como bloquear una facultad atribuida a éste,
directamente por la Constitución.
d) Dado que la intervención del Congreso no implica función
legislativa debe señalarse que sería improcedente el veto presidencial sobre un
rechazo legislativo de los decretos de necesidad y urgencia.
3. - Precedente
VERROCHI
En
Verrochi la mayoría declaró la
inconstitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia y su decreto
reglamentario.
En
el caso se trataba de normas emitidas por el PE en el año 1996, mediante las
cuales suprimían asignaciones familiares a los trabajadores con remuneraciones
superiores a mil pesos. Las disposiciones que a su vez derogaban una ley,
afectaban el derecho constitucional de protección integral de la familia, el
PIDESyC con jerarquía constitucional.
La
mayoría, los votos en concurrencia y la disidencia reconocieron legitimación
activa al actor, quien había presentado un agravio concreto a su derecho
constitucional de percibir, con su remuneración, asignaciones familiares.
Más
enfáticamente la disidencia subrayó la admisibilidad del recurso extraordinario
para cuestionar la constitucionalidad de decretos de necesidad y urgencia por
quien demostró el perjuicio directo real y concreto que tales normas le
causaron.
En
Verrochi la CSJN da alcance interpretativo al art. 99 inc. 3 de la CN y
establece las condiciones bajo las cuales el presidente puede dictar DNU.
El
Tribunal está dispuesto a examinar si se cumplieron las exigencias materiales y
formales para su dictado:
1) Se
enmarcan dentro del sistema republicano.
2) Mantienen
intangibles el sistema de mutuos controles entre poderes.
3) Requieren
la existencia de un estado de necesidad en términos de:
a) Imposibilidad
del congreso para dictar normas. (Vgr.
Contienda bélica, desastre natural que impida a los legisladores llegar
a la Capital).
b) Que la
situación que necesite legislativa sea de una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente.
4) Desestiman
razones de mera conveniencia para dictar decretos
5) Que
contengan suficiente motivación fáctica en los mismos considerandos de la norma
cuestionada (para poder efectuar el pertinente control de razonabilidad)
6) No
aniquilen –ni aún en la emergencia- el derecho limitado mediante la norma
4. - Precedente
GUIDA
No
obstante las reglas establecidas en Verrocchi, que significaron un avance en el
control de la emergencia y los DNU, en el caso GUIDA el tribunal convalidó un
decreto de necesidad y urgencia, el 290/95 que imponía una rebaja en las
remuneraciones de la administración pública en porcentajes del 5, 10 y 15% en
razón de la grave crisis financiera internacional que afectaba al país. La
norma no contenía plazo determinado de duración de la medida, pero si
determinable, cuando cesaran las causas que dieron origen a la disminución de
las retribuciones en el sector público.
El DNU
fue ratificado por el Congreso en la ley de Presupuesto.
5. - Precedente
SMITH y Precedente TOBAR
En el
caso Smith la CSJN declaró la irrazonabilidad del decreto 1570/01, el primero
de la saga que junto con diversas disposiciones legales quisieron resolver los
graves problemas financieros que detonaron a finales del año 2001.
Para
fundar su fallo, la CSJN señaló que la profusión de normas sobre el tema que,
en algunos casos, más que propender a la fijación de reglas claras sobre la
disponibilidad de las sumas depositadas en las instituciones bancarias y
financieras por los particulares, ha generado un inédito y prolongado estado de
incertidumbre.
La CSJN
describió el grado de emergencia jurídica que padecía el país.
En
TOBAR la CSJN volvió a examinar la razonabilidad de la disminución de
retribuciones en el sector público, declarando la inconstitucionalidad de esa
rebaja.
6. - MASSA, Juan
Agustín c/ Poder Ejecutivo Nacional. Decreto 1570/01 y otro s/ amparo ley
16.986. (Pesificación)
MAYORÍA
“...el
art. 2 del decreto 214/02...provocó una mutación injustificada en la sustancia
o esencia del derecho de los ahorristas, lo cual produjo una profunda y también
injustificada lesión a su derecho de propiedad...”
“Que a
partir de los últimos meses del año 2001 se produjo en la República Argentina
una gravísima crisis de alcances nunca antes vistos en la historia de nuestro
país que no sólo afectó a las relaciones económico-financieras sino que
trascendió a todos los ámbitos sociales e institucionales. Por ser conocida, y
por haber sido padecida de una u otra manera por todos los argentinos, resulta
innecesario extenderse en la descripción de esa crisis”
Voto
de la Dra. CARMEN M. ARGIBAY
“...Ahora
bien, en la medida que el Presidente, al dictar el decreto 214, invocó la
facultad prevista en el art. 99.3, está fuera de toda controversia que se trata
de una disposición de carácter legislativo. Por otra parte, tampoco está en
discusión que luego de dictado el decreto 214 se omitió completamente el
procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo y que, por lo tanto, no
hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso. En
consecuencia, no habiéndose cumplido el procedimiento propio de la excepción,
el decreto 214 debe reputarse dictado en trasgresión al principio general
establecido en el art. 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional...”
“...incluso
una medida de emergencia puede resultar inconstitucional por violación de la
propiedad si afecta los derechos de manera “sustancial” y definitiva...”
“...la
tardía ratificación por el Congreso, casi tres año más tarde, mediante un
artículo incluido en la ley de presupuesto 25.967, sin mayor debate, es de todo
punto de vista inaceptable, puesto que no sólo se aparta del procedimiento
constitucional en sentido literal, sino que frustra la finalidad misma del
artículo 99.3, cual es la de asegurar una deliberación oportuna y pública en el
seno del Congreso para decidir sobre la ratificación o rechazo de los decretos de
necesidad y urgencia. La brevedad de los plazos contenido en el tercer párrafo
del artículo 99.3 busca precisamente evitar que el decreto presidencial se
transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el Congreso y que la
ciudadanía, por tratarse de un tema actual y vigente, pueda seguir la
deliberación legislativa. El dispositivo constitucional creado a tales fines
sería perfectamente superfluo si esta Corte acepta como sucedáneo el atajo de
la ratificación de los decretos de necesidad y urgencia mediante un artículo
incluido de manera descontextualizada en una ley de presupuesto dictada años
más tarde...”
“...ha
de exigirse más intensamente una demostración plena y convincente de que se
trata de una medida insustituible y justa para atender una necesidad cuya
satisfacción es impostergable...”
